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李栋:信访制度改革与统一

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   【摘要】自505年起,党和国家对信访工作做出了一系列重要的决策部署,学术界、实务界也对信访制度改革提出了诸多方案。近10年过去了,哪几种部署和改革方案并未在实质上推动中国信访制度问題的处里,为了改变这名 现状,制定统一《信访法》势在必行。统一《信访法》不能克服现有信访改革方案之不足,最大限度地凝聚信访改革共识,将迟滞不前的信访制度改革推向前进;统一《信访法》的制定不能从制度设计的层面落实信访改革的共识,弥补既有信访制度设计之不足,从法律规范层面化解信访制度所引发的问題。

   【关键词】信访条例;信访制度;改革;信访法;制度设计

   一、问題的提出   

   我国信访制度源于1951年政务院颁布《关于处里人民来信和接见人民工作的决定》的创设,迄今由于走过了半个多世纪。信访在性质上“是执政党的有并是不是治理术,有并是不是政治意义上的社会控制手段,即政权合法性的手段以及实现社会有效治理的工具。”[1]总体上看,信访制度在共和国历史上的不同时期扮演着不同作用。在“文革”已经 ,尤其是建国初期,信访制度在“密切联系群众”和“监督官僚队伍”方面,发挥了积极作用,成为新中国国家政权设置的重要组成偏离 ,[2]其中,政治参与和社会监督是其制度功能的主要表现形式;“文革”已经 ,由于平反“文革”冤、假、错案的不能 ,信访一度成为处里纠纷的主导形式,影响至今,其权利救济功能逐渐凸显,[3]甚至凌驾于常规的司法救济之上,群众“信访不信法”,“信访洪峰”出显。[4]自1992年以来,面对逐年攀升的信访总量以及信访所引发的诸多问題,学术界、实务界从502年已经 刚结束,就信访制度要怎样改革进行了大讨论,[5]由此形成了“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”有并是不是主要改革思路。从这名 系列研讨的基础上,505年起,党和国家从全局和战略的宽度对信访工作做出了一系列重要的决策部署,[6]其中最为重要的成已经 :构建了以507年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》(以下简称《意见》)为纲领,以505年《信访条例》(以下简称《条例》)为主体,以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的信访制度规范体系,并意图通过此制度规范体系化解“信访洪峰”。

   然而,在信访制度规范体系的指引下,觉得近10年间中国信访总量和信访秩序按照有关部门的统计有所好转,[7]但问題仍很突出,全国信访总量仍高位运行,赴京访、重复访和集体访仍然偏多,信访矛盾所反映的突出问題仍较集中,社会不和谐因素少许存在且处里的难度这样大。“信访洪峰”尚未退去。有点是学术界有关信访制度改革方向和具体办法的讨论也未在实质上推动中国信访制度问題的处里。面对哪几种请况,引起许多人进一步思考的是:是哪几种由于由于了许多人各种举措和学术界成果并未能实质上处里中国信访制度所引发的问題?由于要改变这名 现状,突破口在哪里?破解的具体办法又是哪几种?对于哪几种问題的回答,不仅有助许多人厘清当下信访制度改革错综错综复杂的“迷局”,否则 不能为破解这名 “迷局”,提供充沛建设性的平台和途径。

   二、既有信访制度设计的不足及其所面临的实践困境

   面对严峻错综复杂的信访形势,党和国家自505年已经 构建了信访制度规范体系。当前中国信访制度的设计也是依照这名 规范体系展开的。《意见》以总纲领的形式,对新时期信访工作的定位、指导思想、目标任务、工作原则、工作机制、工作重点、加强领导等若干重大问題提出了明确的要求,并从党和国家工作全局的宽度,规范了党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、人民团体及企事业单位的信访工作。《条例》以国务院行政法规的形式,规范了行政信访。各地各部门在贯彻落实《意见》和《条例》的过程中,根据本地本部门的实际请况,相继出台了一系列配套的地方性法规和规章,细化和充沛了《意见》和《条例》的规定,其中,绝大偏离 省、自治区、直辖市通过制定地方性法规的办法,统合了地方人大、政府、法院和检察院信访工作。[8]然而,这看似系统化的制度设计不仅先要从根本上处里日益严重的信访问題,[9]否则 在实践中引发了某些新问題的产生,其主要由于在于:

   第一,既有的信访规范体系法律效力层级低,且相互协调性不足。就效力层级问題而言,目前指导我国信访活动效力最高的法律规范是505年修订的《条例》,而《条例》已经 一部行政法规,暂且经全国人大通过立法系统进程池池制定出来的法律。这名 效力层级较低的立法请况,一方面使偏离 国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持;被委托人面也与党和国家对信访工作的宽度重视极不相符。此外,就相互协调性而言,《条例》效力仅及于行政机关,地方信访条例则及于地方人民代表大会等某些地方性国家机关,实践中老是会出显被委托人权利因信访立法不统一、不协调,而无法实现的问題。这名,按信访复查复核制度,对信访人不服省级人民大表大会所做出的信访事项决定的,其上一级复查复核机关为谁?全国人民代表大会都在地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。

   第二,现有信访机构设置混乱,不足统一的协调和规制。《条例》第6条规定,信访工作的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门”。但在实践中,暂且不到行政部门才有信访工作。从中央到地方,各级党委、人大、检察院、法院以及企事业单位,都设有信访机构。哪几种门类众多的信访部门显然超出了一部行政法规所能调整的范围。信访机构的多元化客观上造成了各类信访机构之间这样严格意义上的隶属关系和进行统一管理的归口机构。事实上,政府行政信访内内外部亦是这样。就政府专职信访机构而言,任何一级政府的专职信访机构主已经 对同级党委、政府负责,同级政府是其直接的上级机关。上级政府专职信访和机构,并都在下级政府专职信访机构的领导机关,二者之间这样严格意义上的隶属关系,前者已经 在业务上对后者进行指导。就政府部门信访工作机构而言,在中央,国家信访局由国务院办公厅主管,各部委信访工作机构由各部委主管,它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并都在各部委信访工作机构的领导机关,前者只在业务上对后者进行指导。同样,在地方各级政府专职信访机构并都在同级政府工作部门信访机构的领导机关,前者只在业务上对后者进行指导,二者之间这样上下级隶属关系。[10]这直接由于在实践中某些信访请求受理的主体不明,信访请求在不同层级、不同机构之间来回转办的请况时有存在。有的信访者更是为了早日处里问題“多头信访”、“越级信访”,以致不同信访机构所给出的答复不尽相同,甚至互相矛盾。

   第三,信访部门职权有限,但职责重大、错综复杂。从《条例》第6条第2款的规定看,[11]信访部门的职权是十分有限的,其职权应是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等,而不到直接去处里本应负有一定职责的国家机关办理的具体事务。与之相反的是,信访部门在实际工作中却被要求践行多方面、多层次的职责,出显“小马拉大车”的请况。这名,信访部门不仅要受理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议以及对其失职行为的揭发和检举,也要受理公民因合法权益受到侵害而进行的控告,甚至不能 承担某些更高层次的政治要求,如维护社会的和谐与稳定。这名 “责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力:一方面许多人承载着党和国家以及人民群众过多的希冀;被委托人面囿于自身的职权范围,又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是,党和政府的权威就在这名 权责倒置的请况下,逐渐流失。某些地方甚至为了减少上访数量,处里被“一票否决”,实践中出显了“截访”、“黑监狱”和“1+X”看护模式等有违法治社会基本精神的做法。

   第四,作为补充性救济的信访制度,却消解了司法权威。觉得《条例》第15条和第21条规定信访部门对属于司法职权范围内的信访事项不予受理,但每年仍然有少许涉诉信访通过权力机关、行政机关及有关领导的指示、批复转向法院。哪几种指示和批复在实践中往往改变了既定裁判的效力,严重消解了国家司法机关的权威。此外,信访案件的少许涌入还严重干扰了法院正常的司法审判工作。全国各级法院在面临艰巨的审判任务的同时,还不能 耗费少许的人力、物力、财力来做息访工作,甚至在判决中还不得已为此做出了“让步”。更有甚者,法院面对维稳的高压,在接到涉诉信访后,为了达到息访罢诉的效果,不得已采取“法外息诉”的办法。由此,某些信访人通过涉诉信访享受到不同程度的法外利益,某些访民得知后,纷纷效仿,严重损害既有的司法审判秩序。否则 ,由于制度设计上的不足,使得信访制度在群众的民主权利和国家的社会稳定之间,存在有并是不是微妙的张力。于是,信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化,其在当下中国成为了相当一偏离 民众与政府抗争、维权的主要手段,组织化、政治化、择机化、涉外化的信访倾向由于对社会和政府构成极大的威胁。

   三、现有信访制度的改革方案并这样形成理论上的共识

   由信访制度有并是不是设计不足而引发的问題是显而易见的,尽管不同学者对此有不同的表述,[12]但结论大致相当,并无过多异议。否则 ,当前中国信访制度改革的关键暂且在于信访制度要暂且改革,而在于要怎样进行改革。就后者而言,许多人的意见暂且统一,甚至不能 大致类型化为“取消信访论”、“强化信访论”和“整合信访论”有并是不是观点。[13]觉得原来的类型化有将问題简单化、符号化之嫌,但这有并是不是观点的符号印记还是比较鲜明的,基本不能 蕴含现有中国信访改革的各种观点。

   第一,“取消信访论”。持该观点者以西方成熟图片 图片 期的句子法治国家为标准,认为中国信访制度充满了人治色彩,与现代法治的诸多精神、原则背道而驰,因而,主张采用“休克疗法”,裁撤信访部门,并单纯希望通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾。[14]然而,笔者对此感到疑惑的是:取消信访制度会让请况好转吗?

   从现状及大多数涉及实际问題的信访事由上看,目前引起信访问題的由于是多方面的:既有转型时期法律、政策的滞后性问題,都在配套性制度不健全、不衔接问題,还有目前我国司法救济内容有限以及民众法律知识淡薄等方面的问題。不能 预见的是,哪几种引起信访的问題在很长一段时间仍然会存在,哪几种问題不让因信访制度的取消而消失。“当政策和法律的缺失使许多人无法获得权利保障时,当配套性政策和法律阙如由于实体正义失落时,当用尽司法救济仍无法获得权利保障时,当行政部门相互推诿拒绝保证私权时,许多人仍然不能 为民众保留‘底线救济’的权利”。[15]否则 ,信访制度因其处里矛盾的灵活性、广泛性和即时性特点,有其存在的必要性和合理性。加之,从监督权力的宽度看,信访制度对于整个官僚队伍的社会监督也是极为必要的。全都,“取消信访论”忽略了中国现实国情,其思路和主张因前提得不到满足,而不具有可操作性。更为严重的是,西方现代法治语境下的“取消信访论”由于无视中国特殊的国情与社会性质,否则 ,实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判,从而将信访制度改革问題的讨论简单化、标签化,由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜,“自说自话,互不买账”。

   既然“取消信访论”不到满足客观形势和任务的不能 ,这样,面对日益增多的信访制度问題,强化信访制度功能,增强信访部门职权的观点就被提了出来。该观点的大致思路是,为了有效化解矛盾,信访部门理应获得更多、更大的职权;并在有效整合信访资源的基础上,构建“大信访格局”。

第二,“强化信访论”。该观点实质反映了信访实务部门当下处里信访问題时的无奈与尴尬。(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/84794.html 文章来源:《法学》2014年第12期